Uitsluiting arbeidsmigranten in bestemmingsplan onevenredig

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft onlangs uitspraak gedaan over een planregel in een bestemmingsplan van de gemeente Heeze-Leende.[1] De naam van het bestemmingsplan verraadt al enigszins de materie van deze zaak, te weten ‘Uitsluiten nieuwvestiging logies t.b.v. seizoenarbeiders en arbeidsmigranten’. In dit bestemmingsplan werd er dan ook nadrukkelijk onderscheid gemaakt tussen toeristen en niet-toeristen, in het bijzonder arbeidsmigranten en seizoenarbeiders.

In deze zaak staat er een planregel centraal die de bestemming ‘Horeca – 3’ definieert. Concreet ziet die definitie er als volgt uit:

“Horeca 3: een bedrijf waar bedrijfsmatig toeristisch en veelal kortdurend logies worden verstrekt (…), zoals hotels en pensions. Hieronder wordt niet logies ten behoeve van seizoenarbeiders of arbeidsmigranten begrepen.”

Een hotelexploitant in het plangebied, tevens appellant in deze zaak, achtte de verbodsbepaling uit de planregel problematisch. Volgens hem wordt er met deze regel een ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt en bevat deze regel aldus een discriminatoir karakter. De hotelexploitant wil geen gasten uitsluiten en spant daarom een zaak aan tegen de gemeente Heeze-Leende. De Afdeling gaat daarbij in op de vraag of het onderscheid dat het bestemmingsplan maakt in strijd is met de Dienstenrichtlijn en de Grondwet.

Strijd met de Dienstenrichtlijn?
De toets van de Afdeling ziet voornamelijk op artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn. Er wordt nagegaan of de betreffende planregel: (i) niet discrimineert, (ii) gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang (noodzakelijkheidsvereiste) en eveneens (iii) evenredig is.

De Afdeling begint met een toets aan het discriminatieverbod. Appellante betoogt dat er onderscheid wordt gemaakt op basis van nationaliteit en dat er dus sprake is van discriminatie. De Afdeling stelt echter dat de betreffende planregel niet in strijd is met het discriminatieverbod zoals bedoeld in de Dienstenrichtlijn. De Afdeling verduidelijkt dat dit vereiste ziet op onderscheid tussen de dienstverrichters zelf. Dit discriminatieverbod geldt dan ook voor hoteleigenaren en niet voor bezoekers. Nu er geen eisen worden gesteld aan de nationaliteit van hoteleigenaren gaat het discriminatieverbod niet op.

Voorts concludeert de Afdeling dat de planregel noodzakelijk is voor een goede ruimtelijke ordening. Wel moet het bestuursorgaan de planregel op zodanige wijze motiveren dat het aantoont dat de planregel ook echt nodig is om het beoogde ruimtelijke doel te bereiken. De Afdeling kon in het stimuleren van recreatie en toerisme en het bevorderen van een goed woon- en leefklimaat een voldoende rechtvaardiging vinden voor een dergelijke planregel. Daarom werd er ook aan het noodzakelijkheidsvereiste voldaan.

Strijd met het evenredigheidsvereiste?
De Afdeling legt de planregel echter aan banden met de toets van het evenredigheidsvereiste. Belangrijk om op voorhand te begrijpen is dat de Afdeling hier een onderscheid maakt in de planregel zelf:

De planregel bestaat in feite uit twee delen. Het eerste deel schrijft voor dat een bedrijf alleen toeristisch en veelal kortdurend logies mag aanbieden. Het tweede deel van de planregel schrijft voor dat een bedrijf deze logies niet mag aanbieden aan seizoenarbeiders of arbeidsmigranten.

Wat betreft het eerste deel van de planregel die ziet op het onderscheid tussen toeristen en niet-toeristen, is het volgens de Afdeling wel toegestaan dat een bedrijf alleen toeristisch en veelal kortdurend logies aanbiedt. Bij het tweede deel van de planregel zit echter de crux. Daar wordt er namelijk een onderscheid gemaakt tussen toeristen en arbeidsmigranten en seizoenarbeiders. De Afdeling oordeelt dat de gemeente daarin te ver doorschiet om het beoogde doel, een goede ruimtelijke ordening, te bereiken. De bescherming van deze belangen kan ook worden bereikt zonder de groep seizoenarbeiders en arbeidsmigranten los te zien van de groep toeristen. Op grond van het ingebakken subsidiariteitsvereiste is er volgens de Afdeling een minder vergaande mogelijkheid om het belang van een goede ruimtelijke ordening te handhaven.

Strijd met de Grondwet?
De Afdeling laat een toets aan de Grondwet verder achterwege, nu zij al heeft geoordeeld dat het uitdrukkelijk uitsluiten van seizoenarbeiders en arbeidsmigranten geen stand houdt.

Conclusie
De Afdeling geeft een duidelijk signaal af. Door onderhavige zaak is het duidelijk geworden dat onderscheid tussen toeristen en niet-toeristen is toegestaan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. De gemeente schiet wel te ver door met het uitdrukkelijk uitsluiten van seizoenarbeiders en arbeidsmigranten om haar doel van een goede ruimtelijke ordening te bereiken. Dat is onevenredig. Let bij een planregel dus goed op hoe deze is geformuleerd.

Heeft u vragen over dit artikel of wilt u weten of een planregel op de juiste wijze is geformuleerd? Wij denken graag met u mee!

Geschreven door Amy van Eijk
11 oktober 2023

[1] ABRvS 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834.