De mogelijkheden voor (bouw)initiatieven onder de Omgevingswet

Na heel wat jaren uitstellen stappen we op 1 januari 2024 dan toch echt over op de Omgevingswet. Alle huidige wetten die gaan over natuur, milieu, bouwen en wonen worden gebundeld in één wet. Daarbij staat het begrip de ‘fysieke leefomgeving’ centraal. Dit begrip is niet gedefinieerd, maar de wet omschrijft wel de reikwijdte ervan. Daaronder valt in ieder geval: bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed. Dit is breder dan het huidige kader dat ziet op de ‘ruimtelijke ordening’.

Gemeenten kunnen ten behoeve van die fysieke leefomgeving onder de Omgevingswet op verschillende manieren initiatieven faciliteren. In dit artikel worden de daarvoor bruikbare instrumenten onder de Omgevingswet besproken.

BOPA (de buitenplanse omgevingsplanactiviteit)
Indien er sprake is van een initiatief (zoals een bouwplan) waarbij niet wordt voldaan aan de regels van het omgevingsplan[1] en evenmin gerealiseerd kan worden zonder omgevingsvergunning, biedt de BOPA[2] een uitkomst. Het doet denken aan de huidige omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik. In die zin is het concept eigenlijk hetzelfde als in het huidige systeem, maar toch zijn er wel inhoudelijke verschillen.

Termijn
Voor de BOPA geldt als hoofdregel de reguliere procedure van acht weken. Deze termijn kan eenmaal worden verlengd met maximaal zes weken.

Opvallend is dat veel minder aanvragen onder de uitgebreide procedure zullen vallen. De uitgebreide procedure duurt 26 weken, net zoals nu. Deze termijn kan ook weer worden verlengd met maximaal zes weken. Deze termijn geldt bijvoorbeeld als het gaat om de aanwijzing van een Natura 2000-gebied of als het gaat om een besluit waarvoor een milieueffectrapport (MER) moet worden gemaakt.

Specifiek voor BOPA bestaat er de mogelijkheid voor het bevoegd gezag om ook zelf de uitgebreide procedure van toepassing verklaren. Daarvoor gelden twee voorwaarden. Allereest moet het plan mogelijk aanzienlijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving hebben. Ook moeten er naar verwachting veel bedenkingen zijn. De aanvrager kan ook altijd op verzoek de uitgebreide procedure aanvragen.

Evenwichtige toedeling van functies aan locaties
Een BOPA moet voldoen aan de eis van een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Dat betekent dat er een balans moet bestaan tussen verschillende functies die locaties binnen een gebied kunnen vervullen.

Bindend adviesrecht
In beginsel geldt dat de gemeenteraad geen rol heeft in de procedure van de BOPA. Anders dan vóór de Omgevingswet, is het dus niet meer vereist om aan de gemeenteraad een ‘verklaring van geen bedenkingen’ (VGGB) te vragen. Dit regime komt niet terug onder de Omgevingswet.

Wel kan de gemeenteraad, in plaats van de VGGB, zichzelf aanwijzen als verplicht adviseur. In dat geval geeft de gemeenteraad een advies aan het college. Het college is verplicht om dit advies op te volgen. Dit heet het verzwaard adviesrecht van de raad. Dat betekent dat als de gemeenteraad een negatief advies geeft, het college de omgevingsvergunning niet mag verlenen.

Participatie
Onder de Omgevingswet staat ook participatie centraal. Dat houdt in dat verschillende belanghebbenden bij een besluit, zoals omwonenden, bedrijven, maatschappelijke organisaties, de initiatiefnemer en de lokale overheid, betrokken worden bij de voorbereiding (of ook de uitvoering en/of evaluatie) van besluiten. Dat is nu ook al het geval.

De hoofdregel is dat participatie bij de BOPA niet verplicht is. Het is slechts een aanvraagvereiste voor het aanvragen van vergunning. Bij de aanvraag moet dan worden aangegeven op welke manier belangen van derden zijn betrokken. Wel kan de gemeenteraad onder de Omgevingswet gevallen aanwijzen waarin participatie wel verplicht is. Dit kan alleen bij een BOPA en dus bij omgevingsvergunningen die binnen het omgevingsplan passen.  Wordt in die aangewezen gevallen niet aangegeven hoe aan participatie wordt voldaan, dan kan het college de aanvraag buiten behandeling laten. Dit is nieuw ten opzichte van het huidige recht.

Wijziging Omgevingsplan
Soms wil een initiatiefnemer een project realiseren dat in strijd is met het omgevingsplan. In de meeste gevallen zal dan sprake zijn van een BOPA, omdat dit relatief sneller is dan het wijzigen van het omgevingsplan waarvoor de uitgebreide procedure van 26 weken geldt. Een BOPA kan echter niet in alle gevallen worden ingezet, bijvoorbeeld als het gaat om toekomstige, nog niet geconcretiseerde, (bouw)plannen. Ook kan het wijzigen van het omgevingsplan uitkomst bieden in situaties waarbij gelijktijdig een aanpassing van andere regels uit het omgevingsplan nodig is. Bijvoorbeeld het  afschalen van de gebruiksruimte van omliggende bedrijven om woonbebouwing mogelijk te kunnen maken.

Bij het nemen van een besluit op de aanvraag tot het wijzigen van het omgevingsplan (of bij een ambtshalve wijziging van het omgevingsplan) moet beoordeeld worden of het omgevingsplan na wijziging nog steeds een evenwichtige toedeling van functies aan locaties bevat. Het ligt dan ook in de rede om voor een omgevingsplanwijziging te kiezen als de regels voor naastgelegen locaties ook veranderd moeten worden om die evenwichtige toedeling van functies aan locaties te bewerkstelligen (denk dus aan het afschalen van de gebruiksruimte van bedrijven om woningbouw mogelijk te maken).

Grofweg bestaat het wijzigen van een omgevingsplan uit drie stappen. Allereest maakt het bevoegd gezag bekend dat het omgevingsplan gewijzigd gaat worden. Zo nodig wordt er een milieueffectenrapport (MER) opgesteld. Het bevoegd gezag geeft vervolgens kennis van het ontwerp-omgevingsplan en legt het ter inzage. Iedereen kan daarna zienswijzen inbrengen. Indien dat is afgerond dan wordt het omgevingsplan vastgesteld. Daartegen staat dan beroep open bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

TAM-IMRO
Het TAM-IMRO omgevingsplan is een tijdelijke alternatieve maatregel voor gemeenten die bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet nog niet alle benodigde systemen en software hebben die nodig zijn om een omgevingsplan op te stellen of te wijzigen.

Met TAM-IMRO kunnen gemeenten na de inwerkingtreding van de Omgevingswet nog tijdelijk gebruikmaken van de huidige systemen die gebruikt worden bij het opstellen en bekendmaken van bestemmingsplannen. Zo kunnen urgente gebiedsontwikkelingen toch doorgaan. Met een TAM-IMRO omgevingsplan is het niet mogelijk om per locatie alleen een deel van de daar geldende regels te laten vervallen. Als met een TAM-IMRO plan bepaalde regels van het tijdelijke deel van het omgevingsplan moeten vervallen, dan moeten dus alle regels voor die locatie opnieuw vastgesteld moeten worden. Het gaat dan ook om regels die niet gewijzigd hadden hoeven worden.

Zoals het er nu naar uitziet is TAM-IMRO tot een jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet geldig. Wel moeten alle TAM-IMRO omgevingsplannen conform de nieuwe standaarden opnieuw gepubliceerd worden via het Omgevingsloket. Het TAM-IMRO plan brengt dus wel meer werk met zich mee. Het kan tevens zo zijn dat het omgevingsplan door de omzetting naar de nieuwe standaarden opnieuw appellabel is, maar het ministerie van BZK is ermee bezig om te voorzien in een wettelijke bepaling waarmee dit wordt uitgesloten.

Conclusie
Per initiatief moet worden afgewogen wat het beste instrument onder de Omgevingswet is. Heeft u hier vragen over? Wij denken graag met u mee!

Geschreven door Amy van Eijk
15 december 2023

[1] De huidige bestemmingsplannen maken per 1 januari 2024 rechtsreeks onderdeel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan van de betreffende gemeente. Tot eind 2031 krijgen gemeenten de tijd om het tijdelijke deel van het omgevingsplan om te vormen tot één omgevingsplan voor de hele gemeente.

[2] Past het plan binnen het omgevingsplan maar is er op grond van de regels van het omgevingsplan toch een omgevingsvergunning nodig? Dan biedt de binnenplanse omgevingsactiviteit een uitkomst.