Toetsing aan criterium evenwichtige toedeling van functies aan locaties

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Eerder zijn er al artikelen online gekomen over de mogelijkheden voor (bouw)initiatieven[1] en het vergunningvrij bouwen onder de Omgevingswet.[2] Daarbij is het criterium van een “evenwichtige toedeling van functies aan locaties” (hierna: ETFAL) al kort aan bod gekomen. De voorzieningenrechter heeft op 11 april 2024 voor het eerst getoetst aan dit criterium. Daarmee wordt de invulling van dit open begrip duidelijker.

Artikel 4.2, eerste lid van de Omgevingswet bepaalt dat gemeenten ervoor moeten zorgen dat de regels in het omgevingsplan leiden tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarbij moet rekening worden gehouden met alle betrokken belangen. In vergelijking met het vorige recht is ETFAL het vervolg op het criterium van een goede ruimtelijke ordening uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro).

Wetgeschiedenis
ETFAL is een open norm en bevat dus geen limitatieve lijst. Dat maakt het lastig om precies te begrijpen wanneer daarvan sprake is en hoe de rechter daaraan toetst. Uit de wetgeschiedenis kan in ieder geval worden gehaald dat ETFAL een bredere strekking heeft dan het oude criterium.[3] Volgens de wetgever gaat het namelijk om de gehele fysieke leefomgeving. Het verouderde vereiste van een goede ruimtelijke ordening zag alleen op “ruimtelijk relevante motieven”. Aldus wordt met de bredere strekking voornamelijk gedoeld op “niet-ruimtelijke motieven”.

Rb Gelderland, 11 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2126
Inmiddels zijn er drie uitspraken geweest, alle drie van de Rechtbank Gelderland, over de toetsing van een BOPA aan ETFAL. In die uitspraken wordt die open norm dus ingevuld.

In de uitspraak van 11 april 2024 doet de voorzieningenrechter uitspraak over verzoeken om voorlopige voorzieningen met betrekking tot de verleende omgevingsvergunning aan het COA voor het opvangen van 276 asielzoekers in een Fletcher Hotel voor de duur van 6 maanden. Daarbij was er een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) vereist, nu die activiteit in strijd was met het desbetreffende bestemmingsplan welke nu deel uitmaakt van het omgevingsplan.[4]

Samengenomen hebben verzoekers voornamelijk bezwaar omdat zij dichtbij de opvanglocatie wonen en zij vrezen voor de sociale veiligheid en overlast in de omgeving.

Toetsing door de rechter
In artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staat dat de omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). De rechtsvraag die centraal staat is dus:

Heeft het college van B&W zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toestaan van de tijdelijke opvang van de asielzoekers in het Fletcher Hotel voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties?

Ter beantwoording van die vraag behandelt de voorzieningenrechter onder andere de volgende aspecten: 1) sociale veiligheid en overlast, 2) effecten op toerisme en 3) alternatieve locaties.

Sociale veiligheid en overlast
De voorzieningenrechter vermeldt expliciet dat dit betrokken moet worden bij de beoordeling van een ETFAL. Het gaat dan met name om veiligheidsrisico’s.[5] In dit geval waren die risico’s er niet, nu er een uitgebreid veiligheidsplan is opgesteld welke expliciet deel uitmaakte van de vergunning.[6]

Effecten op het toerisme
Het college heeft de effecten op toerisme wel meegewogen bij de beoordeling van ETFAL. Daarbij heeft het college volgens de voorzieningenrechter in redelijkheid het maatschappelijke belang van de opvang zwaarder laten wegen dan de tijdelijke impact op de recreatie. Het college moet wel een gebrek herstellen, nu dit nader gemotiveerd dient te worden. Ook deze belangenafweging acht de voorzieningenrechter van belang voor de beoordeling of wordt voldaan aan ETFAL.[7]

Alternatieve locaties
Volgens vaste rechtspraak kan een gelijkwaardig alternatief worden aangedragen waarvan op voorhand duidelijk is dat daar aanmerkelijk minder bezwaren tegen zullen bestaan. Verzoekers hebben dat nagelaten. Wel is duidelijk dat dit volgens de voorzieningenrechter dus ook meegenomen dient te worden bij de toets of wordt voldaan aan ETFAL.

Conclusie
Dankzij deze uitspraak weten we nu dat (sociale) veiligheid, overlast, effecten op toerisme en aangedragen alternatieve locaties allemaal omstandigheden zijn die moeten worden meegewogen bij de beoordeling van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dat is niet anders dan bij het vorige criterium. Wel is de nieuwe open norm voor het eerst ingekleurd en zullen er ongetwijfeld meer uitspraken volgen.

Heeft u advies nodig over een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA), wijziging omgevingsplan of een projectbesluit? Wij staan u graag bij!

Geschreven door Amy van Eijk
11 juni 2024

[1] Zie het artikel van 15 december 2023, “De mogelijkheden voor (bouw)initiatieven onder de Omgevingswet”.

[2] Zie het artikel van 18 april 2024, “Vergunningvrij bouwen onder de Omgevingswet”.

[3] Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. blz. 59, en Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 465.

[4] Rb Gelderland, 11 april 2024 ECLI:NL:RBGEL:2024:2126, r.o. 1 jo 6.

[5] Rb Gelderland, 11 april 2024 ECLI:NL:RBGEL:2024:2126, r.o. 14.

[6] Rb Gelderland, 11 april 2024 ECLI:NL:RBGEL:2024:2126, r.o. 14.4.

[7] Rb Gelderland, 11 april 2024 ECLI:NL:RBGEL:2024:2126, r.o. 15.