Vaker een voorwaardelijke verplichting in de planregels vereist

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) heeft in een uitspraak van 9 juli 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:3076) geoordeeld dat maatregelen die noodzakelijk zijn om een goede ruimtelijke ordening te waarborgen, moeten worden geborgd in het bestemmingsplan via een voorwaardelijke verplichting.

Oud recht

Op onderhavige uitspraak is het oude toetsingskader nog van toepassing.[1] Daarom wordt er in dit artikel nog gesproken over een “goede ruimtelijke ordening” en niet een “evenwichtige toedeling van functies aan locaties”.[2] Niettemin is deze uitspraak ook onder het nieuwe recht relevant.

Feiten

In deze zaak staat het bestemmingsplan “Parkhaven” centraal. Het plan maakt 650 woningen met ondergrondse parkeergarages mogelijk in acht woontorens naast de Euromast. Belanghebbenden vrezen dat er sprake is van een aantasting van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van de naastgelegen Euromast.

Volgens de raad worden de gronden rondom de woontorens ingericht als een hoogwaardige groene openbare ruimte. Ook wordt er verharding weggenomen. Met deze kwaliteitsimpuls wordt er volgens de raad tegemoetgekomen aan de Omgevingsverordening[3]. Deze verplicht in dit geval dat er ruimtelijke maatregelen worden getroffen, zoals het toevoegen of herstellen van kenmerkende landschapselementen. Deze maatregelen waren niet geborgd in de planregels bij het bestemmingsplan.

Oordeel Afdeling

Volgens de Afdeling had uit de planregels bij het bestemmingsplan moeten blijken dat hoogwaardige groeninrichting verplicht is. In het bestemmingsplan is ook niet opgenomen dat het groen in stand moet worden gehouden. Juist omdat hoogwaardige groene inrichting van het plangebied een vereiste is, had dat middels een voorwaardelijke verplichting in de planregels moeten worden opgenomen. Nu ontbreekt er een stok achter de deur om daadwerkelijk hoogwaardige groene openbare ruimte te verwezenlijken.

Voorwaardelijke verplichting

Een voorwaardelijke verplichting ziet erop dat bebouwing alleen wordt toegelaten onder de voorwaarde dat een andere ruimtelijke maatregel ook wordt uitgevoerd. Bijvoorbeeld wanneer een bedrijventerrein alleen mag worden gerealiseerd en in gebruik mag worden genomen als een geluidswal tussen het bedrijventerrein en de naastgelegen woonwijk wordt gerealiseerd en in stand wordt gehouden.

Verandering rechtspraktijk

Voorheen was een voorwaardelijke verplichting niet nodig als het bevoegd gezag het in zijn macht had om een maatregel te realiseren.[4] Op grond van deze nieuwe uitspraak is dat niet meer genoeg. De Afdeling benoemt drie situaties wanneer er in de planregels in het vervolg dus wel een voorwaardelijke verplichting moet worden opgenomen. Het gaat om de situatie wanneer de uitvoering afhangt van het bevoegd gezag, die….

• … stelt eigenaar/zakelijk gerechtigde/beheerder te zijn van een grond waarop zo’n maatregel moet worden gerealiseerd;
• … de verwachting uitspreekt binnenkort eigenaar/zakelijk gerechtigde/beheerder te worden van een dergelijke grond, of;
• … wijst op privaatrechtelijke afspraken daartoe.

Voorheen was er in deze situaties dus geen voorwaardelijke verplichting in de planregels vereist, maar sinds deze uitspraak wel.

Samenvattend is er bij (toekomstig) eigendom van het bevoegd gezag of privaatrechtelijke afspraken (bijvoorbeeld een anterieure overeenkomst tussen de gemeente en projectontwikkelaar) een voorwaardelijke verplichting verplicht, tenzij dit anderszins publiekrechtelijk is verzekerd. Ook maatregelen die niet noodzakelijk zijn voor een goede ruimtelijke ordening, hoeven niet als voorwaardelijke verplichting te worden opgenomen. Dat komt vaak voor bij maatregelen die alleen bedoeld zijn om tegemoet te komen aan derden. Te denken valt aan het geval dat er aan de geluidsnormen wordt voldaan, maar er toch een geluidsscherm wordt geplaatst om zorgen bij omwonenden weg te nemen.

In dit geval had de raad echter zelf al toegezegd dat een hoogwaardige groene inrichting noodzakelijk was en dus was een voorwaardelijke verplichting in de planregels noodzakelijk.

Toelichting

Reden voor deze wijziging is dat privaatrechtelijke afspraken tussen de ontwikkelende partij en de gemeente onvoldoende afdwingbare waarborgen bevat voor derden. Een omwonende kan zich bijvoorbeeld niet beroepen op een overeenkomst tussen de gemeente en de ontwikkelaar waarin afspraken omtrent groencompensatie zijn opgenomen.

Conclusie

Met deze uitspraak wordt duidelijk dat maatregelen die ‘uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk worden geacht’, vanaf nu moeten worden geborgd in publiekrechtelijke regels, bijvoorbeeld in het bestemmingsplan of omgevingsplan.

Heeft u vragen naar aanleiding van dit artikel? Wij denken graag met u mee!

Geschreven door Amy van Eijk
4 augustus 2025

[1] Art. 4.6, derde lid van de Invoeringswet Omgevingswet.

[2] Wat dit betekent is eerder uitgelegd in het eerder gepubliceerde artikel van 11 juni 2024 “Toetsing aan criterium evenwichtige toedeling van functies aan locaties”.

[3] Artikel 6.9, vijfde lid, sub b van de Omgevingsverordening van de provincie Zuid-Holland.

[4] Zie bijvoorbeeld ABRvS 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1167, r.o. 8.1.