Geslaagd beroep op vertrouwensbeginsel: afzien van handhaving

De beginselplicht tot handhaving is de afgelopen jaren door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aangescherpt. Slechts in uitzonderlijke gevallen mag van handhaving worden afgezien. Op 5 maart 2025 onderstreepte de Afdeling nog eens dat handhaving ook het uitgangspunt is als door belanghebbenden wordt aangevoerd dat handhaving onevenredig zou zijn in een concrete situatie.[1] Tegen die achtergrond is de uitspraak van 1 oktober 2025 bijzonder: daar slaagde een beroep op het vertrouwensbeginsel, met als gevolg dat niet zomaar handhavend kon worden opgetreden.[2] Deze uitspraak laat zien dat er toch nog ruimte is voor uitzonderingen en dat in bepaalde gevallen van handhaving moet worden afgezien.

Feiten

Appellante in deze zaak heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om van drie studentenwoningen, twee woningen te maken. Ook wil zij de zelfstandige woning op de tweede verdieping wijzigen naar twee zelfstandige appartementen. Het college verleent de vergunning, waarin staat vermeld dat er geen sprake is van een toename van het aantal woningen. Een woningvormingsvergunning op grond van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (“de huisvestingsverordening”) kan daarom buiten beschouwing blijven.

Overtreding

Toch staat de Haagse Pandbrigade op de stoep bij appellante. Voor de splitsing op de tweede verdieping was toch een woningvormingsvergunning[3] nodig. Het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (“het college”) stelt vast dat appellante in strijd handelt met de huisvestingsverordening en heeft appellante daarom gelast de overtreding te beëindigen, onder verbeurte van een dwangsom van € 5.000,00.

Appellante doet een beroep op het vertrouwensbeginsel.

Het vertrouwensbeginsel

Een beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet vaak. Volgens de Afdeling moet er voor een beroep op het vertrouwensbeginsel beoordeeld worden in hoeverre er een toezegging is gedaan en of die toezegging redelijkerwijs kan worden toegerekend aan de overheid. Dat klinkt als een gemakkelijk vereiste, maar toch komt het vaak voor dat degene die de toezegging heeft gedaan niet de opvatting van de overheid vertolkte. Zo is niet iedere toezegging in een mail van een ambtenaar bindend voor het bestuursorgaan. Ook moet er een belangenafweging plaatsvinden: moet de toezegging worden nagekomen, of wegen andere belangen zwaarder?[4]

Rechtbank

Volgens de rechtbank slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet. In de verleende vergunning staat immers niet nadrukkelijk dat een woningvormingsvergunning niet nodig is. Ook had appellante zelf een onderzoeksplicht. Appellante moest daarom nagaan of de uitlatingen van het college klopte en of ze niet alsnog een woningvormingsvergunning aan moest vragen. De rechtbank weegt ook mee dat appellante een professionele verhuurder is en dat zij dit had moeten weten.

Appellante voert aan dat zij aan haar onderzoeksplicht heeft voldaan. Omdat de huisvestingsverordening voor haar onduidelijk was, heeft zij nadere vragen gesteld aan het college over het splitsen van de woning. De verordening ziet namelijk op een toename van het aantal woningen, maar in dit geval komt er in het pand juist één woning minder (van drie studentenwoningen naar twee) én één woning bij (van één woning naar twee zelfstandige appartementen). Volgens appellante is daarom per saldo geen sprake van een toename: het balanceert elkaar uit.

De Afdeling

De Afdeling begint met het herhalen van vaste rechtspraak. Zoals in haar uitspraak van 5 maart 2025 ECLI:NL:RVS:2025:678 r.o. 6.1 is overwogen, geldt bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daaruit volgt nog eens dat er in het kader van het algemeen belang een beginselplicht tot handhaving geldt. Daarvan mag alleen worden afgeweken als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt, dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Zo’n geval doet zich voor bij een schending van het vertrouwensbeginsel.

Volgens de Afdeling is het de volgende overweging in de vergunning die het college de das omdoet:

“Gelet op de doelstelling van de Huisvestingsverordening, het tegengaan van aantasting van leefbaarheid en karakter van de wijk door toename van woningen en huishoudens, is het aanvragen van een woningvormingsvergunning in dit geval niet zinvol, er is geen sprake van een toename van woningen.” 

Hoewel achteraf gezien inderdaad een vergunning nodig was op grond van artikel 5:2, aanhef en onder c, van de huisvestingsverordening, kan dat appellante niet worden tegengeworpen. De Afdeling begrijpt dat de herschikking van woningen tot onduidelijkheid heeft geleid. Appellante heeft voldaan aan haar onderzoeksplicht door navraag bij het college te doen. Ook benadrukt de Afdeling dat niet meer deskundigheid van haar mag worden verwacht dan van het college.

Dan zijn we er nog niet. Er moet namelijk nog een belangenafweging plaatsvinden. Hoewel handhaving voorop blijft staan, moet volgens de Afdeling in dit geval het belang van appellante zwaarder wegen. Reden daartoe is dat zij al investeringen heeft gedaan op basis van de gewekte verwachtingen. Sterker nog, ze had de woning al gesplitst en er woonden al huurders, nog voordat de Haagse Pandbrigade op de stoep stond. Het college heeft hier geenszins rekening mee gehouden. Het beroep slaagt.

Conclusie

Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt, dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dat kan zich voordoen bij een schending van het vertrouwensbeginsel. In dit geval leidde de uitlating van het bestuursorgaan dat een woningvormingsvergunning niet zinvol was tot een schending van het vertrouwensbeginsel. Omdat appellante al investeringen had gedaan en had voldaan aan haar onderzoeksplicht, was handhaving onevenredig.

Heeft u vragen naar aanleiding van dit artikel? Wij denken graag met u mee!

Geschreven door Amy van Eijk

1 oktober 2025

[1] ABRvS 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678

[2] ABRvS 1 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4646

[3] N.B. Dit is wat anders dan een splitsingsvergunning. Dat ziet namelijk op het juridisch c.q. kadestraal splitsen van de woning op papier. Een woningvormingsvergunning is gebaseerd op een huisvestingsverordening. Daarin staan fysieke kwaliteitseisen opgesomd over bijvoorbeeld de minimale oppervlakte.

[4] ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. Zie ook van onderhavige uitspraak r.o. 8.2.